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观察|印度借疫重启南盟南亚区域联合抗疫困难

2020-05-02 12:14    作者:沙龙体育

  3月15日,在印度总理莫迪的号召下,南亚区域合作联盟(SAARC, 以下简称“南盟”)的所有成员国代表出席了南盟视频会议,就南亚地区新冠肺炎疫情大流行进行探讨和合作。除了巴基斯坦由国家卫生事务特别助理出席会议外,其他国家都是由国家元首或政府首脑参加。在会议上,各国分享了本国应对新冠肺炎疫情遇到的问题和看法。在视频会议之后,莫迪建议在南盟框架下设立应对新冠肺炎疫情的紧急基金,并承诺向该基金捐款1000万美元。在印度的号召下,除巴基斯坦外的其余南盟成员都已向该基金捐款,应急基金增加到1830万美元。

  3月26日,疫情传播的经验。会议还讨论了建立综合疾病监测门户网站,建立共同研究平台以及如何协调南盟共同抗疫等问题。目前南盟灾难管理中心(SDMC)已建立新冠肺炎疫情网站,网站实时统计各国确诊人数,对各国确诊人数变化、各国政策动态、世界卫生组织新闻总结每日报告(自3月20日起每日一南盟又举行了一次国家高级卫生专业人员的视频会议,以交流迄今为止应对新冠肺炎篇),分享各国政府已发布的管控政策和经验(目前主要是印度提供了相关链接)等。

  南盟成立于1985年,是一个由南亚国家组成的区域政府间组织和地缘政治联盟。目前南亚成员国覆盖全部南亚国家,包括印度、巴基斯坦、孟加拉国、不丹、尼泊尔、斯里兰卡、马尔代夫和阿富汗共八个成员国。根据1985年的《南盟宪章》,该组织以区域内经济一体化为重要支柱,通过加强地区合作,促进南亚地区和平和发展。为什么在疫情期间举办南盟会议这么特别?要知道,自2016年以来,南盟几乎停摆,首脑会议无限期推迟。而这背后的直接原因,是印度以巴基斯坦支持跨境拒绝参加峰会。但在此时,印度突然率先提出重启南盟会议,就有些耐人寻味了。

  自3月15日南盟视频会议以来,人们对南盟重启的前景也有了探讨,有人持悲观态度,也有人表示乐观。此时判断南盟在疫情中的作用及发展前景,为时还尚早。但对莫迪重启南盟的意图可以做出几个程度的评估:从消极的角度来看,印度希望南盟合作可以更好应对当前的新冠肺炎疫情,减少印度作为区域大国的压力,并维护地区安全和合作;从较积极的角度来看,印度希望借此机会推进“邻国优先”的外交政策,重启区域一体化机制,加强地区影响力,发挥地区领导力;从更积极的角度来看,印度意识到孤立巴基斯坦、发展排斥巴基斯坦的区域机制政策的失败,因此借疫情之势将巴基斯坦拉入自己领导的区域一体化进程中。从消极到积极,从本国安全、南亚地区影响力到印巴问题,印度意图的实现难度也越大。那么如何评估这些意图实现的可能性呢?我将从区域一体化和功能主义的角度进行分析,运用三个平衡称来评估南盟的发展前景。

  图 2 南盟及各成员国代表召开防疫视频会议 (来源:India Today)

  功能主义的观点与国家间一体化进程紧密相关。简单来说,功能主义者认为,有些跨越国界的问题,无需借助政治和意识形态的力量,可以直接根据具体的问题和需求,通过加强国家间合作、运用专业技术知识来解决。而如果这样的国家间技术合作不断增加且成果良好,可能会带动国家在其他领域的合作,甚至形成认同感,这就是一体化的“扩展”和“外溢”。以区域经济合作为例,区域各国可以先就经贸往来的规则、争端解决机制、技术开源等方式达成合作,推进关税减免、自贸区建设等合作。如果经济领域的区域合作成效良好,还可能实现非传统安全领域的区域合作(比如反恐、禁毒、反海盗等问题),甚至可以减弱区域的政治冲突,促进地区和谐与稳定。

  但是功能主义自提出之后就遭到一些指责,被认为过于理想化。对此,新功能主义、政府间制度主义、国际机制等理论也得到发展,以补充区域一体化发展的理论解释。在约瑟夫奈关于新功能主义的论述中,他就提到了“一体化潜力”的问题,指出一体化发展的前景如何,与区域各单元的条件有关系。他列举了一些评判条件,比如区域个单元的经济和发展水平是否一致、各单元精英价值观是否互补、单元适应能力和反应力等。

  回到南盟的问题,自1985年建立以来,南盟作为南亚区域一体化的代表,旨在推动各成员的发展和地区稳定。然而南亚地区有着区域合作的先天不足——政局不稳、地区冲突不断、族群宗教十分多元、成员国经济和发展水平极为不均、贫富差距严重且贫困率非常高、肆虐。这些问题使得南盟发展十分坎坷和缓慢,区域合作效果远未达到预期,这已大大影响了成员国对该组织的未来预期。

  在疫情面前,南盟一体化发展的基本条件有了些许变化,也一定程度影响了成员国参与一体化的成本—收益预期:首先,是新冠病毒疫情成为迫在眉睫的共同挑战,这影响了各国对外部威胁的认知,也成为区域合作重启的最大动力。在具体的、共同的威胁面前,功能主义强调的技术合作就有了更大的余地,各国可以就疫情管控、医疗物资的获取和分配、疫情治疗等技术问题进行交流合作;其次,印度作为区域大国,其角色定位在南亚各国的认知中也有变化——从地区霸权威胁转变为地区强大的援助国。此前,南盟各国忌惮印度的区域大国地位,担心其在南盟中谋求霸权地位。然而在新冠疫情面前,这种区域合作阻力反而成了动力。南盟成员国期待从印度获得资金、物资、经验和技术的援助,这对于他们来说是迫切需要的利益。而相比所获利益和疫情威胁,所需要付出的代价就比较小了—目前各国除了分摊一部分救助资金外,少有其他代价。这也是为什么除巴基斯坦以外的南亚各国对于南盟重启非常积极。但是随着疫情的发展,如果印度未能提供各国期许的利益,且有涉及干涉内政、资金投入更多等代价时,南盟各国这把“成本—收益”的称可能会波动,继而影响到各国对南盟合作的积极性。

  功能主义的一个核心特征,就是从把技术合作从政治合作中分离出来,并强调技术合作的“扩展”和“外溢”效果。然而这个特征也被多次诟病,并在新功能主义者那里得到了修正改进。新功能主义者认为,从政治合作中分离出技术合作、避免合作收益在国家间分配不均都是很困难的,这与民族国家在国际合作中的核心地位、国家对相对收益的重视有关。因此,新功能主义对功能主义理论进行了补充:强调政党和利益集团的作用,并关注政治精英们对区域一体化的态度;主张政治力量与技术专家合力解决问题;认为建立能够强制国家间协议的正式机构很重要,以代替此前松散的、自愿的区域一体化机制;承认外溢效应的困难,强调重点性外溢——也就是各种问题之所以联系起来,并不是因为技术上的可行性,而是因为政治和意识形态的考量。简单来说,新功能主义认为一体化的发展和外溢都离不开政治上的合作,离不开政府间的讨价还价。

  再来讨论南盟的问题,上面讲到了南亚地区实现一体化的先天不足。而在政治问题上,南盟的问题就更为严重了。除了上述的政局动荡、地区冲突等问题,南盟发展迄今为止最大的阻碍就是印巴之间难以消解的争端,印巴关系也成了南盟进程的阴晴表,而南盟自2016年停摆也与印巴矛盾直接相关。从目前的情况来看,单是印巴双边冲突就阻碍了南盟的经济、非传统安全合作,更不用指望南盟的技术合作能够外溢到政治领域促进双边和平了。不仅如此,《南盟宪章》的基本原则也算给自己挖了坑。南亚各国在策划南盟时就清楚南亚地区的问题,了解各国之间千年难化的领土、宗教、民族矛盾,因此组织建立之初就提出“不审议双边和有争议的问题”的原则,主张不介入成员国双边冲突。这一方面避免南盟平台成了双边冲突的火葬场,另一方面也尊重了各国的独立自主。这个原则从初衷来看是好的,但是仔细一思考,就会发现这正是功能主义的理想之处——将技术合作与一些政治问题相分离,希望非政治领域的合作能够逐渐扩展到政治领域,弱化政治冲突对地区合作的阻碍。这一原则也使得南盟很难形成强制力和执行力,成为了松散的区域合作组织。一个现实问题,一个理想化设定,让南盟陷入多次重蹈的困境中。

  在疫情面前,这一问题能有所改善么?一方面,面对共同的威胁,南亚各国在政治、宗教族群上的分歧减弱了,这为各国的抗疫合作开拓了空间。然而,另一方面,政府间的讨价还价、政治分歧依然是南亚防疫合作的主旋律。虽然在3月15日的南盟视频会议中,巴基斯坦虽应邀参加,但派出的却是国家卫生事务特别助理,这使得南盟重启自一开始就有了一丝不和美的征兆。此外,会议上,巴基斯坦特别强调了克什米尔地区的问题,称“鉴于紧急情况,必须立即解除该地区的所有封锁”,对本国疫情与南盟疫情合作内容则提及较少。印媒随即借此大做文章,称巴基斯坦滥用南盟这一解决疫情的平台,“将人道主义问题政治化”。之后莫迪提议创建疫情紧急资金,目前仅有巴基斯坦未响应号召。这似乎在暗示,即使是面对疫情,印巴两国的政治纠纷也难以消解。如果印度想借此机会将巴基斯坦拉回自己主导的区域合作,必定也是阻碍重重。不仅是双边关系,阿富汗停滞不前的和平进程也是南盟合作的不安因素。自美国与签署和平协议以来,阿富汗政府与阿塔之间的和谈也举步艰难,而3月初阿富汗的加尼和阿卜杜拉两位领导人都在就职典礼上宣布自己为总统,也使阿富汗陷入国内政局动荡中。这些因素都增加了南盟抗疫的政治阻碍。

  但是如果把期望值放低一些,印巴两国政府都有合作的意图,印度的意图自不用提,巴基斯坦确诊人数激增(截止3月29日,已经达到1408例),成为南亚疫情最严重的国家,对区域合作的需求会更强。不过,巴基斯坦在南盟合作中的表现,还与一把秤有关,这就是接下来要提到的区域内外的援助竞争,这直接影响巴基斯坦与印度讨价还价的筹码。

  区域一体化的发展不仅与区域内各成员国的聚合力有关,还与区域外力量有关。约瑟夫奈关于新功能主义的论述,强调了外部行为体对一体化的重要性。奈认为,一体化成员之外的政府和国际组织以及非政府行为提在地区一体化中发挥着重要作用,它们起到了催化剂的作用。然而反过来看,外部势力既可以成为区域一体化的催化剂,也可以成为其离心力。此外,奈还提出了四个条件以概括一体化进程的特征,其中有一条是“选择方案的重新调整”,即随着一体化进程的推进,在多大程度上,决策者会认为提高一体化水平、扩大一体化范围是令人满意的方案,并断定一体化以外的其它选择方案都不那么令人满意。简单来说,在决策者或决策团体的认知中,推动一体化是不是目前最满意的方案。这决定了成员国参与和推动一体化的动力,也决定了成员国在一体化过程中讨价还价的筹码。

  在南盟的发展过程中,成员国的离心力不仅受到外部行为体影响,也受到成员国与外部合作的影响。此前,印度拒绝参加南盟会议,南盟被迫停摆。此后莫迪虽强调“邻国优先”的外交政策,但是主张孤立巴基斯坦,把巴基斯坦挤出地区一体化进程,弱化南盟,并强化孟不印尼(BBIN)、环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(BIMSTEC)等未包含巴基斯坦的区域合作机制。此外,印太战略等更广泛的区域合作也成了印度的替代战略。按理说,印度应该是最不积极推动南盟重启的国家,但却是印度首先提出重启南亚,这是为什么呢?几家印媒猜测,这主要是由于印度的几种替代性机制进展并不理想,印度逐渐认识到南盟的地位无可替代,这才有了借疫情之势重启南盟。与此同时,疫情的威胁、推动区域影响力、开展卫生外交等也可以算作印度的考量,在此就不多赘述。

  那么南盟其它国家有替代方案么?有。上面提到了巴基斯坦疫情的严重性,但是这并不代表巴方在南盟合作面前处于劣势,这是因为它还有替代方案。在3月15日的视频会议不久后,巴基斯坦总统应邀访华,中方表示将为巴基斯坦提供医疗物资援助。中巴还就克什米尔问题、中巴走廊交换了意见,双方就把中巴走廊变成中国“一带一路”倡议的高质量项目达成一致,这在疫情蔓延、许多合作项目停滞、区域和全球生产链中断的情况下非常难得,也大大增加了巴基斯坦与印度讨价还价的筹码。在阿富汗方面,由于阿富汗和平进程受阻,美国也希望巴基斯坦在阿富汗和平进程中有所贡献。不仅如此,为了应对近期阿富汗政局动荡,美国国务卿蓬佩奥在疫情面前,依然到访阿富汗进行协商,并承诺如果阿富汗政府和平解决政局问题,美国将提供1500万美元援助,以帮助阿富汗抵抗冠状病毒的传播。

  除此之外,中国和日本是南盟的观察国,两国在南亚的影响力不容小视。在此次疫情中,两国在资金、物资、经验等方面较印度更具优势,因此不排除南亚各国运用大国平衡战略,同时向印度与中国、日本等大国寻求援助,这也增加了南盟的离心力,影响着各国推进南盟合作的积极性。

  南亚地区人口占到全球总数的五分之一,但由于政局不稳、宗教族群差异、泛滥、经济落后、贫困率较高、发展水平差距过大等问题,区域合作难以落实。印巴之间根深蒂固的矛盾,也成了该区域合作的绊脚石。随着疫情的蔓延,南亚疫情已逐渐恶化,确诊人数已大幅增长,区域合作迫在眉睫。而南亚地区的先天不足使区域联合抗疫困难重重。作为南亚最大、国力最强的国家,印度如何在全球疫情大流行时期推行“邻国优先”政策,提升区域影响力,促进各国团结一致?南盟又如何在印度的领导下发挥作用?这既是印度也是整个南亚地区的挑战。

  (作者:隋雪濛,中国人民大学国际关系学院2018级硕士研究生,北京大学区域与国别研究院燕南66优创团队出品。)

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