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学前教育“后疫情时代”发展的思考

2020-06-27 17:20    作者:沙龙体育

  随着各地复课复园的陆续开始,幼儿园也打开了关停数月的大门,老师再一次站在门前用灿烂的笑容迎接家长和儿童,开始了新的生活。

  我国学前教育历经艰辛努力取得了巨大成绩,2019年在园幼儿4713.88万人,幼儿园28.12万所,毛入园率83.4%,跨入世界学前教育先进行列。

  如何面对疫情后发展的新态势,促进学前教育继续优质发展是幼教人面前的重要课题。

  在国家“公办民办”并举的既定方针指引下,民办园发展历史短,发展速度快,成绩显著。2019年民办园17.32万所,占我国幼儿园总数量的61.56%。在园幼儿达到2649.44万人,占全国在园幼儿总数的56.21%,全国在园幼儿半数以上的孩子在民办园接受教育,民办园成为我国学前教育的主力军、顶梁柱。

  同时,民办园发展中存在的问题也比较突出,存在着“培养目标模糊”“忽视教育公益性原则”“不符合法律法规”“不符合办园标准”“不符合审批程序”等等问题,规范民办园发展势在必行。通过规范,让每一所民办园都能在国家方针政策的引领下“安全优质”发展,促进儿童健康快乐成长。“规范”符合举办者的办园初衷,符合广大家长的希望,符合学前教育的本质属性。

  鼓励引导民办园和公办园一样提供普惠性学前教育资源是国家惠民思想的重要体现,得到广大民办园的支持和拥护,因为从事学前教育工作的绝大多数是有情怀、有爱心的人,并不是想通过办幼儿园成为经济富豪的人。当然他们也需要通过劳动获得基本的生活保障,努力达到“六亿人”以上的生活标准,实现小康水平。

  但民办普惠园收费标准太低,上级给的补贴太低,“双低”造成普惠后收费和政府补贴之和小于办园支出,很难维持幼儿园正常运转,生存艰难。

  上级制定收费标准过低的原因在于没有合理纳入房租成本和教师工资、社保成本,更没有纳入举办者合理的利润空间。公办园培养一个孩子所需国家经费是民办普惠园收费标准基数。国家下拨给公办园全年各种经费之和(A)除以在园幼儿的数量(B),再除以12个月,是每个孩子每月的所需费用(C), 在此基础上增加月房租成本和一定利润空间就是民办普惠园收费标准。理论收费标准与实际收费的差是政府补贴标准,因为他们共同担负“在普惠性幼儿园就读的幼儿达到80%的国家任务目标”。

  为了推进普惠园建设,民办园同意普惠前,地方政府郑重承诺每月按在园幼儿数量给补贴。园长一算账,虽然补的钱不多,但是也能维持幼儿园运转。但笔者调查发现,部分地方的幼儿园补贴不到位,甚至有的普惠性民办园就只获得过一次补贴。

  例如甘肃的一所民办园成为普惠园已经五年了,除去第一年补贴5万元,扣除各种税收实得3万多元以后,政府没有再给过一分钱。更有甚者,成为普惠园后,从来就没有得到过政府补贴。上级的“钱”左等不来,右等没有,园长把领导实在问急了,最后就是一句话,政府现在“没有钱”。普惠园的名单公示了,普惠园的数字统计上报了,而普惠园应得的补贴却一分钱也没有。这种情况并不是个案。

  为人民群众提供普惠性学前教育资源,是我们党的宗旨和性质所决定的,是党和国家关注民生问题,促进未来发展的正确路线。入园孩子的家长是人民,广大的民办园举办者、从业人员也是人民,“手心手背都是肉”,不能为了一部分人民的利益损害另一部分人民的利益。民办幼儿园的举办者是与儿童成长相关的利益共同体,是政府在学前教育领域考虑人民利益的共同出发点。

  有些人错误地认为,民办普惠园的从业、举办者是小众群体,势弱力单;大家乡里乡亲的事情不大,晚个半年一年,甚至几年都没关系,单纯强调“人民应该相信政府”。

  笔者认为,地方政府答应补的钱要给,不能只做口头承诺,要言而有信,不能失信于民。

  国家多次明确小区配套园“必须办成公办园或普惠园”,反复强调国有资产必须为人民提供普惠性学前教育服务的唯一性原则。公共财产公共用,符合人民根本利益。小区配套园问题是久病成疾,单位间矛盾错综复杂,利益群体盘根错节,实际中政策难以落实,确实是“老大难”。但不能因为困难就不认真遵守国家反复重申的“一园一策”处理原则,不少地方简单粗暴普惠的做法仍然很突出,有些甚至存在侵犯民办园举办者合法权益的违法行为。

  例如,江西一位举办者在征求教育主管领导意见后,经过全家讨论,通过政府招标,高额租赁了一所小区配套园,认为可以干六七年,还了借贷还有点小赚头,于是借债装修办园,没想到刚干了一年多,原教育主管部门领导调走,新任领导突然通知必须成为普惠园。确定的保教费低,不但没有利益空间还要再贴钱,债务更无法偿还。这位年老的园长终日以泪洗面,苦不堪言。

  教育主管部门同意在前,又经过政府招标程序,依法签订了合同,举办者合理合法。现任领导行使权力应该以合同为主,合同不到期就立即回收,明显不符合国家的法治精神。一定数量的小区配套民办园,相关部门违法违规在前,这是造成目前民办园回收僵局的根本原因。

  笔者认为,开发商没有依法把小区配套园产权交给政府主管部门,违法出卖产权套现,他们是小区配套园矛盾的主要矛盾方面,是既得利益者。应该由开发商用现价(卖出价+合理升值空间)回购产权,交给政府办成公办园或普惠园;如果找不到原开发商的法人,应该由政府或委托国有企业回购产权办成公办园或普惠园;政府无钱回购,也可以以政府租赁配套园产权的方式办成普惠园。

  在政府、开发商与民办园之间,民办园是应该受到保护的。当前,很多教育行政部门一味打压小区配套园的举办者,如果不同意办成普惠园就年检不过关,不批办园许可证。这种以势欺人的做法有失公道。举办者花了上千万元办民办幼儿园,满足了业主多元化需求,何过之有?

  如何界定小区配套园?是否凡是在小区内的幼儿园都属于小区配套园?也不一定。在开发小区规划的审批蓝图中有规划的幼儿园,才属于国有资产的小区配套园,审批蓝图中没有规划,即便在小区中存在的幼儿园也不属于文件规定的配套园范畴。

  “治理小区配套园必须一园一策”,应首先治理违法卖房和高价出租小区配套园的责任主体。不能绕过开发商和租赁商,把板子打在民办园的举办者身上,他们购买或租赁小区配套园是开展学前教育服务的,没有改变教育用途,并没有当“二手房产商”谋求暴利。

  习主席为“贫困县脱贫摘帽”,真抓实干,不辞劳苦,走进贫困村,走进贫困户,实地看变化,和老百姓一起看发展,为我们树立了榜样。教育主管部门等,应该真正走进各种类型的民办园,倾听他们的呼声,看看补贴是不是到位,和他们一起坐下来共同算算账,看看他们是不是通过开办幼儿园赚了家长的大钱;实地考察按现行的收费标准到底能不能生存,研究普惠园到底应该如何收费;了解他们在疫情中如何凝心聚力扩大服务,如何转行创业自救,如何即便倾家荡产也要千方百计留住教师,力争活下去的真实情况。

  回顾近些年我国学前教育发展历程,民办幼儿园在我国学前教育事业发展中发挥了重要作用。

  《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出:各地要把发展普惠性学前教育作为重点任务,着力构建以普惠性资源为主体的办园体系,大力发展公办园,充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。

  公办园是普惠性学前教育资源的主力军,经过连续三个学前教育发展计划的实施,2019年公办园达到10.8万所,占全国幼儿园总量的38.41%,比2011年增加5.0685万所,数量增长100.75%,增长显著。

  公办园保基本、兜底线的作用逐年降低,是一个亟待需要解决的问题。来看一组数据:

  幼儿1577.2万人,在园率52.99%,平均每所公办园有328个孩子。

  2010年公办园数量只占全国的31.99%,9年时间多建了5.9889万所公办园,2019年公办园10.8万所,数量节节攀升。但是公办园保基本、兜底线年相比,幼儿在园率下降了9.2个百分点,只多收了487.24万名幼儿入园,平均每所新建公办园只招收了82个孩子。

  目前,还没有统计数字说明这些新建公办园花了国家多少钱,为何只多收了这么少的孩子入园,是新建公办园不符合规定标准,造成容量太小?还是不受家长信任,招生不足?但可以肯定的是,公办园解决幼儿入园的能力在下降。

  公办园有三种经济所有制成分:国有经济体制的公办园,集体经济体制的公办园,含有国有经济成分、集体经济成分和私有经济成分的股份制投资创办的公办性质的幼儿园,后两者虽然都属于公办性质,但在管理和运行过程中和国有经济办的幼儿园还是有诸多不同。不同经济体制的公办园有不同的经济运行体制,特别是在接受上级财政经费支持方面差别极大。有的名为公办园,实际没有上级单位的财政拨款,一切运行经费都要自负盈亏;有的名为公办园,体现公有性质的单位只是冠名,上级不承担任何法律责任;有的名为公办园,体现公办性质的只有一名园长是教育行政部门委派的。

  是不是主办单位中有公有制经济成分的单位就都包括在公办园范畴之内,有待商榷。主办单位性质只是问题的一个方面,还要看各种性质的经济股份所占比例有多少,是实际投资还是名义投资,实际投资是否到位,三种经济成分在投资中各占有多少比例,是国有经济占主导,还是集体经济占主导,抑或是私有经济占主导。在私有经济占主导的民办园应该属于公办性质还是属于民办性质?现实中,地方政府新建的国有公办园并不多,大多数是包含了一小点儿公有经济成分的公办性质园,还有的教育局成立一个公办教育公司,把属地所有的民办园纳入其中,除了增加一块公办的大牌子以外,民办园和原来没有两样。俗语说“换汤不换药”,可是这种类型公办园既不换汤,也不换药,只在汤里兑了一点“水”。

  笔者认为,如果国有经济和集体经济在幼儿园中只出“名义”,没有实际经济投入,或者经济投入不占主导地位,这种情况的幼儿园是不能列为公办园的。

  正是因为现在公办园情况复杂,一些新统计在内的公办园并没有经济运行保障,一些方面不符合国家公办园标准,缺乏教育行政部门的全面管理,所以才出现公办园数量越来越多,每个园在园幼儿越来越少的怪现象。

  认真解决公办园存在的问题,有利于国家学前教育发展的决策。假设这些公办园以平均在园幼儿250人计算(2011年每所园平均有344人),每所公办园可以比现有的平均192人多接收58人,10.8万所公办园可以再接收626.4万儿童入园,现在园4713.99万儿童,合计可以在园5340.39万人,毛入园率接近100%。 学前教育突破了小康标准,实现了“一个也不能少”,全国学前三年教育完全普及。

  公办园数量要达到全部幼儿园的50%,还是公办园在园幼儿数量达到50%,需要认真推演。只要狠抓现有公办园的管理,切实提高公办园入园率,现有的公办园数量就已经可以真正承担起保基本的主力军作用,可以实现享受普惠性学前教育资源80%的目标。公办园数量多少只是问题的表象,在园幼儿园数量才是公办园保基本、兜底线作用的实质。随着人口出生率逐年下降的不争现实,是不是必须要求公办园数量达到50%,值得深入研究。

  公办园的数量与在园幼儿数量之间的矛盾显而易见。公办园、民办园应该发展并举,规范并举,承担任务并举。加强公办园内涵建设是促进学前教育发展的重中之重。

  《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中郑重承诺:“到2035年,全面普及学前三年教育,建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系,为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”。国家提出用15年时间实现这一美好愿景,这是非常宽松的发展空间。

  1.尽快完善法规建设宽松的发展空间需要配套的发展政策。稳妥实施分类管理是推进民办学前教育发展的主要政策之一。国家要求在2019年6月底前,各省(自治区、直辖市)要制定民办园分类管理实施办法,明确分类管理政策。实际上,《民办教育促进法》修订后,“实施细则”止步于《民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》,然后就销声匿迹,迟迟没有下文。

  大家急切关心的是“取消合理回报”以后怎么办?不管是非营利性还是营利性的民办幼儿园,国家准备采用什么办法保证举办者的投资利益和私有财产。通过投资幼儿园既为国家、为儿童服务,也要谋求合理的经济利益是绝大多数举办者的初衷,“实施细则”不公布,政策出现“真空”,举办者“丈二和尚摸不着头脑”,长时间等待影响了很多人继续投资民办教育的热情,一定程度阻碍了民办教育健康发展。

  2.给县级政府留有空间实施“学前教育三年行动计划”的第一年,我国GDP经济总量排在世界第137位,人均781美元;现在我国是世界第二大经济体,人均GDP站在1万美元的台阶,但仍然处在世界中上等的水平,还有6亿人口月收入不足一千元人民币。根据世界发达国家学前教育发展的规律,我们还做不到把非义务教育阶段的学前教育纳入义务教育阶段,国家还不能全包下来,民办幼儿园在一个相当长的历史时期都会继续发挥作用。发展学前教育需要国家、社会、家长共同努力,需要国家和地方政府各尽其责。

  我国区域经济发展不平衡,地区间经济发展水平差距很大,县与县之间学前教育发展指标应该在全国统一要求的前提下有所区别,“一刀切”不符合国情。国家发展的很多责任都在县级政府。学前教育在经济尚不发达的地区到底应该排在第几位? 地方政府是否有足够的资金建立以公办园为主体的学前教育保障体系? 特别在受到疫情重创的今天,地方政府无论在财力、物力、人力等方面都有明显困难。学前教育需要政府花钱才能保证为人民提供普惠性学前教育供给, 没有钱是完不成任务的。 地方政府支持学前教育发展的力度不仅仅决定于领导的认识高度,更取决于经济发展实力。教育发展不可能“一二一,齐步向前进”,马拉松运动员不可能同时到达终点。

  李克强总理在今年的《政府工作报告》中明确要求“帮助民办幼儿园纾困”。保住学前教育重要的民生,县级政府责任重大。保民办园生存,保民办教师就业,保民办园发展,就是保住了学前教育发展的成绩。

  为了巩固学前教育发展已有成绩,教育部2020年3月2日印发《县域学前教育普及普惠督导评估办法》的通知,国务院教育督导部门制定了普及学前教育督导评估办法。2030年以前,以县为单位对普及学前教育情况进行评估, 进行国家审核认定。 这是现在开始的学前教育发展路线图,是国家给予的宽松政策环境,也是宽松的时间环境,符合学前教育发展规律。认真学习领会“评估意见” 的意义、方针和要求,各个责任主体逐条对照,看成绩、找差距,补充完善,纠正不足,明确发展方向,激发前进动力。

  在习新时代中国特色主会主义思想引领下, 坚持理论创新、制度创新、方法创新;坚持“普及普惠安全优质”发展方向,全面贯彻“公办民办并举”发展方针,坚持一切从实际出发,一切从人民利益出发,幼教人团结一致,疫情后扬帆起航再出发。

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